¿Cuáles son las claves de la ley de Presupuesto?

Como estaba previsto, el lunes el Poder Ejecutivo mandó al Parlamento el proyecto de Ley de Presupuesto.

Algunos de los principales números ya habían sido adelantados por el equipo económico en las semanas pasadas, pero ahora tenemos el detalle completo del plan… Y tenemos también los supuestos que hizo el gobierno sobre la evolución de la economía al elaborar ese programa. Con todo eso sobre la mesa, les proponemos analizar las principales claves del proyecto de presupuesto en diálogo con la economista Tamara Schandy, de la consultora Deloitte.

ROMINA ANDRIOLI (RA) —Tamara, te propongo comenzar por ese marco económico que se presentó junto con el presupuesto. ¿Cuáles son a juicio de ustedes los elementos centrales del escenario del gobierno?

TAMARA SCHANDY (TS) —Naturalmente, un elemento fundamental para mirar en los supuestos del presupuesto es el crecimiento de la economía, entre otras cosas porque es un determinante clave de cómo va a evolucionar la recaudación.

En este presupuesto hay un reconocimiento bastante explícito de que el contexto cambió. Eso se refleja en el tono de los mensajes cuando se describe el contexto internacional y regional, pero también en los propios números. La proyección para la variación del PBI es de 2,7 % promedio anual para el quinquenio, muy por debajo de la tasa media de 5,9 % que se vio en el primer gobierno de Vázquez o del 5 % promedio que creció el PBI en el período de Mujica.

De todos modos, a nuestro juicio es un escenario todavía un poco optimista. Por ejemplo, para el año que viene puntualmente se asume un crecimiento de 2.5 %; nosotros estamos proyectando  1.9 % e incluso prevemos una desaceleración adicional en 2017.

RA —Queda claro ese punto, Tamara. ¿Cuáles son las proyecciones del gobierno respecto a otras variables de referencia, como la inflación o el tipo de cambio?

TS —Hay una proyección de inflación de 8,4 % para el promedio de este año y luego una trayectoria declinante hasta llegar a 5 % de inflación en el promedio de 2019. Creo que no podría ser otra la proyección para el final del período que la meta del Banco Central, pero en la lentitud de la convergencia ya tenemos una pista de que el gobierno también entiende que va a ser un desafío grande lograr ese descenso. Aun así, Romina, nos parece que también en la inflación es probable que esté siendo un poco “optimista” la proyección oficial, incluso en el corto plazo.

Eso puede tener que ver con que los supuestos de aumento del tipo de cambio también son bastante más moderados de los que estamos previendo nosotros y en general muchos de nuestros colegas. Concretamente, se prevé una suba del dólar de 16 % en el promedio de este año y de 9,8 % en 2016. Eso dejaría un tipo de cambio de $ 29,6 en el promedio del año que viene, apenas un 3,5 % por encima del valor actual del dólar.

Por otro lado, también llama la atención que de allí en adelante (2017, 2018 y 2019) los aumentos previstos son muy similares a los del IPC… Eso significa que hay poco abaratamiento de los precios de Uruguay medidos en dólares, algo que a nuestro juicio es esencial para que el país logre mejorar la competitividad y pueda seguir creciendo en los próximos años.

RA —Vayamos a lo fiscal propiamente dicho. Es claro que en la agenda pública hay un debate bastante intenso en torno al aumento del gasto en los próximos años. En estas semanas se habló de un “esfuerzo fiscal” de unos US$ 470 millones, pero también de una cifra de aumento total del gasto de aproximadamente US$ 1.000 millones. ¿Podemos explicar a qué refieren esos números?

TS —Por supuesto, pero antes es importante aclarar que cualquiera de ellos refiere únicamente a 2016 y 2017; no a todo el período. La discusión está planteada así en el entendido de que hay incertidumbre sobre los ingresos fiscales y que por lo tanto no se pueden comprometer desde ya aumentos de gasto para la segunda mitad del período de gobierno… Eso eventualmente va  a tener que disponerse en las sucesivas rendiciones de cuentas.

Yendo ahora sí a los números que mencionabas, los US$ 1.100 millones son lo que va a aumentar el gasto público total (incluyendo inversiones e intereses) en el conjunto de 2016 y 2017, todo medido en precios de 2014 y con el tipo de cambio de hoy… En términos crecimiento, que es quizás más intuitivo para los oyentes, este número implica que el gasto total va a crecer un poquito más de 3 % promedio por año en el próximo bienio… eso es algo más que el PIB.

De hecho, en términos de PIB el gasto total aumenta de 32 % en el estimado 2015 a 32,2 % en el proyectado 2017.

RA —¿Cómo se reparte ese aumento en el proyecto de Ley de Presupuesto?

TS —Allí aparece un segundo elemento para comprender las cifras que han estado en la agenda, que es el siguiente… El gobierno está distinguiendo dos “tipos” de aumento de gasto: los dispuestos de manera directa y discrecional en esta Ley y los que de alguna manera venían “comprometidos de antes”.

Los US$ 470 millones que tú mencionabas antes y en los que Astori hizo énfasis en varias oportunidades corresponden a los aumentos de gastos en los distintos incisos que se generan a partir de esta Ley de Presupuesto. La educación y el Sistema Nacional de Cuidados se llevan un poco más del 50 % de esa cifra, pero también hay aumentos para otros rubros, como infraestructura, salud o el tema de la descentralización. De hecho, hay varias categorías con aumentos que individualmente son menos relevantes, pero terminan representando la mitad del incremento discrecional del gasto en este presupuesto.

Por otra parte y como decía antes, luego hay aumentos de alguna forma ya “comprometidos” o que “vienen de antes”. Esos suman algo más de 600 millones (siempre con ese criterio de expresar todo a precios de 2014 y con el dólar de hoy) y con ellos llegamos a los US$ 1.100 millones que se manejan para el conjunto del bienio.

RA —¿Tamara, podemos mencionar algunos ejemplos de esos aumentos que ya estaban de algún modo pre-definidos?

TS —Claro… En este conjunto el gobierno destaca cosas como la dinámica de las pasividades (que está atada por ley a los salarios) y de las remuneraciones del sector público (que ya tienen una fórmula de ajuste), pero también elementos como la incorporación de nuevos colectivos al FONASA que está prevista en la ley que lo creó. También se contempla un aumento de los intereses de deuda dada la evolución proyectada para el tipo de cambio, las tasas de interés y la inflación.

En definitiva, es un conjunto de aumentos menos discrecionales que los que mencionaba antes, pero que terminan suponiendo un aumento relevante del gasto (incluso mayor, por las cifras que mencionaba recién, al que se proyecta a partir de las disposiciones presupuestales para los distintos incisos).

RA —¿Cómo quedan las proyecciones del balance fiscal?

TS —Recordemos que los últimos datos marcan actualmente un déficit de 3,5 % del PIB.

Para 2017 el gobierno está previendo un déficit global menor, de 2,9 % del PIB… Y para el final del período hay incuso una mejora adicional, hasta un déficit de 2,5 % del PIB en 2019.

RA —Tamara, recién decías que en estos primeros años el gasto va a estar creciendo algo más que el PIB… ¿Cómo se explica entonces la disminución del déficit? ¿Se prevé una mejora a nivel de ingresos?

TS —Exactamente. Se prevé una mayor contribución a nivel del resultado primario corriente de las empresas públicas y también cierto aumento de la recaudación de la DGI y el BPS, incluso por encima del aumento del PIB. Esos mayores ingresos ayudan a absorber la variación del gasto que comentaba antes y permiten entonces una mejora del resultado.

En este punto es importante el tema que mencionábamos al comienzo de que las proyecciones macro pueden ser un poco “optimistas”… Allí puede haber un riesgo para el cumplimiento del programa, porque los ingresos pueden ir por debajo de lo previsto si la economía crece menos. De hecho, si miramos los números que tenemos disponibles a julio, la recaudación de la DGI viene algunas décimas por debajo de lo que se está proyectando para el conjunto de 2015.

El otro punto es que la mejora que se prevé para todo el período ocurre, en buena medida, sobre los últimos años del gobierno, sobre los que ahora no se está disponiendo ningún aumento discrecional del gasto… La evidencia histórica muestra que en general el calendario electoral marca que los resultados no mejoran sobre el final de los períodos de gobierno sino todo lo contrario. Con excepción del gobierno de Batlle (en medio de la crisis), en todos los gobiernos desde la vuelta de la democracia hay un deterioro del resultado fiscal en el último año… generalmente de más de 1 % del PIB respecto al promedio de los primeros cuatro años de gestión de cada gobierno…  Por eso nos parece que hay que tener expectativas moderadas sobre el programa que se plantea en esta Ley de Presupuesto, que deja buena parte de la corrección fiscal para la segunda mitad del mandato.

RA —¿Es posible que haya algún ajuste a nivel de impuestos?

TS —Hay un desafío grande en términos de gasto, pero por otro lado nada impide tener un poco más de déficit: no hay restricciones de corto plazo, no hay urgencias de sostenibilidad de la deuda. A nuestro juicio, igual, no debería ser la idea sostener un déficit de más de 3 puntos del PBI en el tiempo.

Desde esa perspectiva, un aumento de impuestos bien puede ser una herramienta del menú en un par de años; ya sea para seguir aumentando el gasto en esos tres años en los cuales el presupuesto hoy no tiene subas discrecionales o, incluso, para cumplir con los aumentos ya comprometidos sin descuidar el objetivo de reducir el déficit si es que la recaudación crece menos de lo previsto en el escenario actual.

Foto en Home: Danilo Astori durante la presentación del presupuesto en el IMPO, 19 de octubre de 2010 (Archivo). Crédito: Javier Calvelo/adhoc Fotos

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